Guido Schmidt. Vocal del
Comité Técnico “Actividades en la Planificación de Recursos Hidráulicos” de
SPANCOLD
El pasado día 26 de febrero de 2019, la
Comisión Europea (CE) publicó su evaluación de la implementación del primer
ciclo de la Directiva de Inundaciones, además de informes más detallados para
cada Estado Miembro de la Unión Europea (UE).
En la evaluación general (ver informe),
la CE evalúa más de 270 Planes de
Gestión del Riesgo de Inundaciones (PGRI), bajo un contexto de toma de
conciencia de la magnitud del problema, que entre 1991-2015 mataron a más de
2,000 personas y afectaron a 8.7 millones de personas. Mientras que, en la
mayoría de los países, los planes hidrológicos de la DMA y los de gestión de
riego de inundaciones se desarrollan en documentos separados, cuatro países
(Croacia, Lituania, Malta, y las regiones de Flandes y Bruselas en Bélgica)
presentaron una especie de planes conjuntos.
Gestión de los riesgos de inundación;
avenida en el Ebro. Foto de la web del MITECO
La mayoría
de los planes incluye objetivos fijados a nivel nacional con una posterior
concreción geográfica, así como la implicación de diferentes niveles
administrativos en la implementación de las medidas. Sin embargo, en la mayoría
de los países, tales objetivos no son específicos ni medibles. En el conjunto
europeo, el 40% de las medidas son de protección, el 25% de prevención, otro
25% de preparación y el 10% de recuperación. Todos los Estados Miembros
incluyen en sus PGRI “medidas basadas en la naturaleza” y medidas de aseguramiento
de los bienes vulnerables siendo el “Consorcio de Compensación de Seguros”
español uno de los referentes europeos, que ha editado la “Guía para la
reducción de la Vulnerabilidad de los edificios frente a las inundaciones”,
Madrid 2017; con el apoyo de los departamentos implicados de MITECO y MINECO.
Los datos sobre los costes de las
medidas son incompletos y aún muy dispares. En cuanto al enfoque de los
análisis coste-beneficio de las medidas pueden distinguirse dos grupos de
países: aquellos que lo aplican a todas las medidas (Austria, Finlandia,
Lituania, Luxemburgo, Polonia, Romania y Eslovaquia); y los que sólo lo aplican
a medidas estructurales (Bulgaria, Chipre, Estonia, Hungría, Eslovenia y España).
El informe
específico hecho sobre
los PGRI en España revisa sólo 5 de
los 17 PGRI aprobados entonces (Júcar, Galicia, Cantábrico Oriental, Cuencas
Andaluzas Mediterráneas e Islas Baleares), seleccionados por sus previsibles
diferencias metodológicas. La evaluación se realiza mediante un cuestionario específico,
que queda reflejado en el Informe y, como conclusión, destaca las siguientes
cuestiones:
·
El buen trabajo
técnico realizado con carácter general que ha permitido identificar una
serie de buenas prácticas, si bien
también detectan debilidades y la CE recomienda
siete mejoras (ver informe).
·
La ausencia de PGRI en las Islas Canarias, hecho que impulsó la decisión de la CE de llevar
este caso ante el Tribunal Europeo de Justicia (ECJ), anunciada con fecha 24 de
enero de 2019.
La CE reconoce una buena labor de
recopilación de información sobre fases
anteriores y la facilidad de acceso
a datos e información sobre las áreas potenciales de riesgo de inundaciones.
La CE también ha apreciado el trabajo conjunto con las autoridades lusas, p.ej.
la publicación de documentos en portugués para su acceso y alegaciones por
parte de interesados “aguas abajo”.
Respecto al apartado de “definición de objetivos de gestión”
considera que los objetivos en los PGRI españoles no son medibles y el proceso
de priorización de los mismos resulta opaco, por lo que recomienda que se
explique y documente mejor en los siguientes planes. Reconoce como “buena
práctica” la definición de objetivos más específicos, por ejemplo, en el PGRI
del Júcar.
La “planificación e implementación de las medidas” ofrece como puntos
fuertes la cuantificación de las medidas y su determinación geográfica, así
como el establecimiento de indicadores de ejecución. Sin embargo, los PGRI pecan
de una muy escueta descripción de las medidas previstas (difícil de entender incluso
para muchos interesados), y no se explica cómo se espera que contribuyan al
logro de los objetivos, ya que los PGRI no incluyen prácticamente indicadores
de impacto ni fijan valores objetivo a alcanzar en 2021, de tal manera que
resulta imposible evaluar su funcionamiento, independientemente del esfuerzo
que se haya realizado. La CE recomienda a España emplear un sistema completo de
objetivos medibles e indicadores de progreso y de contribución a los objetivos;
a similitud del modelo DPSIR que se está aplicando a los planes DMA. La CE aclara
que Bulgaria, Polonia y Suecia sí han hecho un esfuerzo para – al menos
parcialmente – establecer este vínculo, y su experiencia podría servir como
modelo.
La CE critica que España no fomenta
suficientemente el uso de “medidas
basadas en la naturaleza”, de las que sólo se encuentran unos pocos ejemplos.
La CE considera estas medidas de “bajo coste” y “alta compatibilidad para
contribuir a otros objetivos ambientales de la UE”, por lo que recomienda un
mayor énfasis. Existen varios proyectos pilotos exitosos en España
que han sido reconocidos en premios internacionales – ej. el RIVERPRICE -, por
ejemplo en los ríos Arga-Aragón en Funes (Navarra)
y en el río Híjar (Reinosa). Incluso hay experiencias anteriores como la
retirada de varios kilómetros de motas en el río Órbigo en León promovidas por
la CH Duero, recuperándose la llanura de inundación, o uno de los proyectos más
antiguos relativo a las “soluciones basadas en la naturaleza” como la
recuperación de un brazo secundario del río Sil en la Martina (Ponferrada-León)
ya en 2009, y el espacio entre este y el cauce principal, que recibiría el agua
superior al periodo T25. Todos ejemplos que podrían extenderse a otros
territorios afectados por inundaciones.
El cambio
climático está insuficientemente tratado en los PGRI como muestra, por
ejemplo, la ausencia de datos sobre máximos de precipitación diarios; si bien
los planes incluyen como medida la elaboración de nuevos estudios. La CE recomienda
también una mayor integración con el Plan Nacional de Adaptación al Cambio
Climático.
Los análisis coste-beneficio se han utilizado en los PGRI como uno de
los criterios para la priorización de las medidas, pero no se documenta en los planes,
anunciando que se realizarán sólo en la fase de implementación de las medidas
estructurales; por otro lado, cabe indicar que no todas estas medidas están
incluidas en los PGRI, sino que algunas – como nuevos embalses previstos en las
cuencas del Guadalquivir y el Ebro – sólo aparecen en los Planes Hidrológicos
de Cuenca aunque la mitigación del impacto de las inundaciones forme parte de
sus objetivos. La CE recomienda que los PGRI presenten tanto la metodología
como los resultados de estas evaluaciones.
La participación
púbica ha contado con reuniones técnicas con otras administraciones en la
fase de elaboración de los PGRI, y se ha traducido en un número relativamente
bajo de alegaciones; sin embargo, la implicación de ONGs y otros interesados ha
sido escasa, sólo a través de la aprobación definitiva de los PGRI en los
Consejos del Agua.
En cuanto al fomento de la formación y la implicación de las entidades
locales y empresariales en cuanto a su propia responsabilidad en la
reducción del riesgo, se ha hecho un gran esfuerzo en este sentido,
sobre todo en la definición de los usos del suelo den zonas inundables.
Un video[12]
del MITECO explica cómo prevenir daños de inundación a través de una buena
ordenación del territorio.
La mayoría de las medidas (760) se
ejecutarán por parte de la Administración General del Estado (AGE), seguido por
las Comunidades Autónomas (337) y las entidades locales (37). Estas últimas, sin
embargo, juegan un papel importante en la prevención del riesgo de
inundaciones.
La evaluación de la CE se completa con
un Informe sobre la cooperación transfronteriza
y otro del año 2015 sobre los pasos anteriores en la implementación de la
Directiva de Inundaciones.
